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【中国自然资源报】自然资源领域包容审慎监管制度探析

  时间:2018-09-14

我国深入推进“放管服”改革,加快政府职能转变取得多方面改革成效,将自然资源领域“放管服”改革不断向纵深推进,应确立“包容审慎”理念并建立相应的自然资源包容审慎监管制度,对自然资源采取既有弹性又有规制的管理措施。

自然资源包容审慎监管的内涵

“包容审慎监管”是为应对以共享经济、人工智能、大数据等为代表的新经济、新业态的蓬勃发展而出现的市场监管理念。它与“放管服”改革一脉相承,是行政机关在新经济、新业态的成长和发展过程中采取既有弹性又有规制的管理实践。

李克强总理指出:“审慎两个字,意味着监管必须要有规范,同时也要有一定的灵活度。要监管,但不能管死”。所谓包容,就是容得下不同,眼界辽阔一些,视野宏观一点;所谓审慎,就是守得住底线,尊重新动能,了然新方位。可以说,自然资源领域包容审慎的监管制度,是一场从理念到体制的深刻变革。笔者认为,自然资源管理应以统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一要素市场、统一修复治理、统一自然资源立法等为核心,进一步健全完善自然资源管理制度体系。

自然资源领域包容审慎的监管制度,要求我们正确认识和把握经济发展新趋势,正确理解和持续推进“放管服”改革。正如李克强总理在叙述“包容审慎监管”时指出:“这并不意味着政府部门可以‘放手不管’,恰恰相反,有效监管的责任比过去更重了。要积极探索审慎监管和社会共治的管理格局,以科学合理的监管,营造良好的市场环境,促进新产业、新业态健康发展。”由此,自然资源领域包容审慎监管需要用现代监管理念审视既有的监管规则和执法现状,主动适应新动能成长壮大和传统动能改造提升的需要,加快实施自然资源创新驱动发展战略,提高服务新兴经济的快速响应能力和水平。

践行自然资源包容审慎监管理念

转变自然资源行政监管理念,改变以事前审批为主的监管模式。自然资源管理领域现行法律法规,大都是针对传统经济,面对新业态、新商业模式等显得不适应,行政管理容易走一律禁止或放任自流的极端。这要求我们必须及时转变以事前审批为主的行政监管模式,贯彻实施包容审慎监管理念,对新业态、新模式要秉持包容性,鼓励其成长并为其发展创造条件;但包容审慎并不是放任,要对新业态、新模式的发展过程进行监控,及时纠正其缺陷、完善相关监管措施。具体来说,一方面要对新事物有宽容的态度,积极推动新事物的成长发展,并在此过程中根据具体情况完善相关的监管措施;另一方面,要坚持底线思维,对于关系行政相对人财产安全、社会稳定等新业态、新模式要严格规范准入条件。

完善自然资源政策法规制度,将各类自然资源作为一个整体统筹管护。目前,我国自然资源法律体系的构成、原则的组成、制度的建设,对当今生态文明体制改革的指引、规范和支撑作用显著不足,具体来说,主要体现在自然资源有偿使用制度进展不平衡,国有建设用地、探矿权采矿权、水、海域海岛已建立了相对完善的有偿使用制度,国有农用地和未利用地、国有森林、国有草原等资源有偿使用制度尚未建立,形成全民所有自然资源资产有偿使用制度双轨制,不利于国家所有者权益的保护。在逐步完善单行法的同时,应研究制定“自然资源法”“国土空间规划法”等自然资源综合性法律,逐步将我国各类自然资源作为一个整体,统筹规划、开发利用保护,实现自然资源经济效益的充分发挥和生态系统的平衡利用。同时,由于受传统观念的影响,资源价格制度建设未予足够重视,资源的价值没有得到真实全面的反映,加剧了资源利用效率低下、破坏浪费严重的局面,迫切需要加强相关自然资源立法。建议在立法修改中可以纳入这样的执法理念:对除违法犯罪、危害国家安全和公共安全、严重侵害他人合法权益外,对非主观故意、没有造成实际危害或危害较小的轻微违法行为,采取行政指导、行政约谈、责令改正等柔性措施。

在采取包容性监管措施的基础上,更加注重事中和事后监管。大量事实证明,行政审批性质的事前监管模式对市场准入的严格限制不利于新事物的成长,只有放宽市场准入才能适应创新时代的需求,促进新业态、新模式的产生、发展。自然资源管理在对新业态、新模式采取包容性监管的基础上,应更加注重事中、事后监管。具体来说包含四点:一是自然资源管理部门应该进一步深化“放管服”改革,按照“宽进严管”的精神,推进行政审批制度改革,放宽市场主体的进入资质,避免用旧办法管制新业态,破除行业壁垒和地域限制,实践包容审慎的监管理念。二是要完善市场监管领域的顶层设计,为事中、事后监管的流程、监管程序、监管方式提供法律保障,并及时调整不适应包容审慎监管理念的地方性法律规范。三是要创新监管方式,对不同监管对象要根据其特点进行区别化监管。积极开展通过综合运用大数据、“一张图”等手段实现对权利主体事前、事中和事后全过程的监管。四是大力推动自然资源主体市场信用体系建设,搭建自然资源公共信用信息服务平台,通过自然资源权利主体的信用信息变动及时调整自然资源行政监管策略。


来源: 中国自然资源报

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